2021년 9월 16일 오전 9시, 세계 최대 인권단체 중의 하나인 휴먼라이츠워치(Human Rights Watch)는 문재인 대통령 및 국회의원 전원 그리고 8인 여야협의체에 3개 국내외 시민단체(사단법인 오픈넷, 진보네트워크센터, 아티클 19(ARTICLE 19))가 참여하는 공동서한을 보내 언론중재법 개정안에서 징벌적 손해배상 관련 조항 및 열람차단권 조항을 폐지할 것을 다음과 같이 권고하였다.
의견서에서 휴먼라이츠워치 등은 징벌적 손해배상을 언론에만 적용하고 언론의 비판 및 보도 대상이 되는 다른 악행에는 적용하지 않는 것은 언론의 사회적 역할을 위축시킬 것이라는 점을 강조했고, 단지 보도가 허위라는 이유만으로 민사책임 또는 열람차단권을 부여하는 것은 국제인권기준에 반한다고 하여 제30조의2 및 제17조의2는 명백히 삭제되어야 함을 권고하였다.
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대한민국 대통령 문재인 귀하
대한민국 국회 및 언론중재법 개정안 여야 협의체 귀하
언론중재법 개정안에 관한 의견서
아래에 서명한 4개 단체는 언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률 일부개정법률안(이하 ‘개정안’)에 대해 심각한 우려를 전달하고자 본 서신을 드립니다. 현재 제안된 내용으로 볼 때, 이 개정안은 표현의 자유, 정보의 자유 및 언론의 자유를 심각하게 저해하고, 언론의 비판적 보도를 억압할 수 있습니다.
이 개정안은 2021년 8월 19일 국회 문화체육관광위원회에서 통과되었고 8월 말에 국회에서 표결 처리될 예정이었으나, 8월 31일 더불어민주당과 국민의힘 원내대표들은 표결을 연기하고 9월 27일 국회 본회의에 상정하기로 합의하였습니다.
여야는 개정안 내용을 협의하기 위해 양당 의원 각 2명과 전문가 4명으로 협의체를 구성하였습니다.[1]
본 서신은 이 개정안에 대한 우리의 우려를 전달하고, 한국 정부가 국제법 하의 의무에 맞게 개정안을 수정할 수 있도록 구체적인 권고를 제시하기 위한 것입니다.
International Legal Standards
한국 정부가 1990년에 비준한 시민적·정치적 권리에 관한 국제규약(International Covenant on Civil and Political Rights 또는 ICCPR) 제19조에 따라 표현의 자유는 (1) 법률에 규정되어 있고 (2) 합법적인 목적을 추구하는 경우 (3) 그러한 목적에 필요하며 비례하는 경우에 한해서만 제한되어야 합니다. ‘법률에 규정’되어 있기 위해서는 어떠한 표현이 법률에 위배되는지를 개인이 알 수 있도록 그러한 제한이 충분히 정확하게 규정되어 있어야 합니다.[2] 과도한 재량권을 허용하는 모호한 법률은 임의적인 결정으로 이어질 수 있으며, 표현의 자유를 보호하는 국제법적 기준에도 부합하지 않습니다.[3]
표현의 자유에 대한 모든 제한과 마찬가지로, 허위·조작 정보에 대한 대응도 국제인권법에 근거해야 합니다.[4] 표현은 단순히 허위라는 이유만으로 제한되어서는 안되며, 타인의 권리와 명예를 보호하거나 국가 안보, 공공질서 또는 공중보건이나 도덕의 보호에 필요한 경우에만 제한되어야 합니다.[5] 유엔 의사·표현의 자유 특별보고관은 최근 보고서에서 다음과 같이 지적한 바 있습니다.
표현의 자유에 대한 권리는 충격적이거나 불쾌하거나 불편함을 유발하는 표현을 포함하며, 사실 또는 내용의 허위성에 상관없이 모든 유형의 정보와 사상에 적용된다. 국제인권법 하에서 사람들은 근거없는 의견과 주장을 표현하거나 원하는 경우 패러디나 풍자를 즐길 권리가 있다.[6]
‘가짜뉴스’와 같이 모호하고 불분명한 생각을 바탕으로 한 정보를 유포하는 행위를 전반적으로 금지하는 것은 표현의 자유 제한에 관한 국제적인 기준에 부합하지 않으며 철폐되어야 합니다.[7]
국가는 언론을 규제할 때 특히 주의해야 합니다. 광범위한 정보와 사상을 전파하는 독립적이고 다양한 언론은 민주사회가 제대로 작동하는데 매우 중요한 역할을 합니다. 유엔 자유권규약위원회(Human Rights Committee)가 일반논평 제34호에서 명시한 바와 같이 “어느 사회에서나 의사와 표현의 자유 그리고 본 규약 상의 다른 권리를 보장하기 위해서는 자유롭고 검열받지 않으며 제약받지 않는 언론이나 기타 매체가 필수적입니다. 그것은 민주사회를 구성하는 초석입니다.”[8]
국가는 또한 기업으로 하여금 인권을 존중하도록 할 의무가 있습니다. 국가는 인터넷 매개자들이 국제인권법 하에서 적법한 컨텐츠를 삭제하거나 차단하도록 강제해서는 안 되며, 또한 법원에서 결정되어야 할 사항인 컨텐츠의 적법성 여부를 결정하도록 해서는 안 됩니다.[9]
‘허위 또는 조작’ 정보의 억압
언론중재법 개정안 제30조의 2에 의하면, 법원은 ‘언론, 인터넷뉴스서비스, 인터넷 멀티미디어 방송[사업자]’[10]의 명백한 고의 또는 중과실로 인한 허위·조작 보도에 따라 ‘재산상 손해를 입거나 인격권 침해[11] 또는 그 밖의 정신적 고통이 있다’고 판단되는 경우 손해배상액을 결정할 수 있습니다.[12] 개정안 제2조 17의 3호에서는 ‘허위·조작 보도’를 ‘허위의 사실 또는 사실로 오인하도록 조작한 정보를 언론, 인터넷뉴스서비스, 인터넷 멀티미디어 방송을 통해 보도하거나 매개하는 행위’로 정의하고 있습니다.[13]
‘허위·조작 보도’에 대한 모호한 정의는 개인이나 언론, 인터넷 매개자가 무엇이 법률 위반 행위인지를 알도록 표현의 제약을 충분히 정확하게 규정해야 한다는 법적 요건에 부합하지 않습니다. ‘사실로 오인하도록 조작한 정보’라는 문구는 특히 모호하며, 국제법 하에서 보호되는 의견이나 풍자, 패러디를 처벌하는데 사용될 수 있습니다. 모호한 법률은 남용의 여지가 있습니다.
법률상의 모호한 문구는, 언론사에서 자기검열을 통해 소송 유발 가능성이 있는 보도를 회피하게 만듦으로써, 비판적 보도와 인기 없는 의견이나 소수 의견의 보도 등 다양한 표현을 제한할 잠재성이 있습니다. 그렇게 해서 법률은 민주사회에 필수적인 자유로운 정보의 흐름을 제한하게 될 것입니다.
유엔 의사·표현의 자유 특별보고관이 지적한 바와 같이, 표현은 단순히 허위라는 이유로 처벌하거나 억압할 수 없습니다.[14] 구체적인 요건 없이 단순히 허위 보도에 대해 손해배상을 부과하는 것은 시대를 막론하고 보편적으로 비난받는 허위사실유포죄(“false news” crime)를 민사적으로 입법화하는 것이나 마찬가지입니다. 2010년에 한국에서도 헌법재판소는 인터넷을 통한 허위 정보 유출로 공공을 해하는 행위를 처벌하는 기존 법률이 헌법에 위배된다고 결정했습니다.[15]
더 나아가, 새로 추가된 제2조 17의 2호와 제17조의 2는 법원이 별다른 요건 없이 ‘진실하지 않은 내용’에 대해 열람차단 명령을 내릴 수 있도록 하고 있습니다. 제17조의 2는 ‘공적 관심 사안에 관한 것으로서 사회의 여론형성 등에 기여하는’ 내용이나 표현에 대해서는 열람차단 명령의 예외를 인정합니다. 이러한 예외규정이 바람직하기는 하나, 이 조항이 허용하는 검열은 단순히 허위라는 이유로 표현을 제한하거나 처벌할 수 없다고 규정한 국제인권원칙에 위배됩니다.
과도한 손해배상
개정안 제30조의 2는 ‘허위·조작 보도’에 대해 지나치게 과도한 징벌적 손해배상을 규정합니다. 이 조항에 따르면 그러한 보도가 재산상 손해를 유발하거나, 인격권을 침해하거나, 그 밖의 정신적 고통을 유발하는 경우 법원은 ‘손해액의 5배를 넘지 않는 범위에서 손해배상액을 정할 수’ 있습니다. 실제 손해액의 최대 5배에 해당하는 손해배상액은 과도하며 그 정의상 피해 정도에 비례하지 않습니다.
또한 이 개정안은 중대하지 않고 작은 허위 사실이라도 재산상 손해를 유발하거나, 인격권을 침해하거나, 그 밖의 정신적 고통을 유발한 경우 손해배상을 명령할 수 있도록 허용하고 있습니다. 따라서 이 개정안 하에서는 비판적 보도의 대상자가 사소한 사실 오류에 대해 정신적 고통을 이유로 징벌적 손해배상을 요구할 수 있습니다.
무거운 벌금형과 같은 과도한 제재는 표현의 자유를 얼어붙게 하는 효과를 가져올 수 있습니다.[16] 징벌적 손해배상은 특정한 예외의 경우에 명예에 대한 피해를 보상할 때에만 적절합니다.[17] 개정안의 포괄적인 표현은 그러한 예외적인 처우를 요하는 어떠한 상황도 제시하지 않습니다.
한국에는 현재 보편적인 징벌적 손해배상에 관한 법률이 없기 때문에 이 개정안이 통과되면징벌적 손해배상이 부당한 다른 행위에 대해서는 면제되고 언론 보도에만 부과될 수 있다는 점에서 특히 형평성에 어긋날 것입니다. 일례로, 직장내 성희롱을 용인하는 기업은 징벌적 손해배상을 면하는 반면, 해당 기업의 관행에 대해 보도한 신문사는, 기업이 그 보도가 ‘거짓’이라고 주장하는 경우, 그러한 손해배상의 위험을 감수해야 합니다. 따라서 이 개정안은 사회적 문제를 비판하고, 감시하고, 바로잡는 언론의 역할을 크게 축소시킬 것입니다.
한국은 허위 보도로 인한 명예상의 피해에 대해 이미 충분한 구제책을 제공하는 포괄적인 민사 및 형사상 명예훼손 규정을 갖고 있습니다. 그 자체로 개정이 필요한 한국의 형사상 명예훼손 규정은 특정 발언이 ‘오로지 공공의 이익에 관한 때에’ 이루어졌음을 피고가 입증하지 못하면 설령 그것이 사실이어도 형사상 책임을 물을 수 있도록 허용합니다. ‘공연히 사람을 모욕한’ 것에 대해 개인은 1년 이하의 징역형에 처해질 수 있습니다.[18]
손해배상액 산정시 언론사의 ‘사회적 영향력’과 매출액 고려
개정안 제30조의 2는 또한 법원이 손해배상액을 정할 때 언론사의 ‘사회적 영향력’과 ‘전년도 매출액’을 고려하도록 합니다.
반면, 현행 법률 제30조의 2는 단순히 ‘법원은 제1항에 따른 손해가 발생한 사실은 인정되나 손해액의 구체적인 금액을 산정하기 곤란한 경우에는 변론의 취지 및 증거조사의 결과를 고려하여 그에 상당하다고 인정되는 손해액을 산정하여야 한다’고 명시하고 있습니다. [강조는 본 서신에서 추가함]
언론사의 ‘사회적 영향력’ 또는 매출액이 ‘피해를 주는’ 보도의 영향력과 상관성이 있을 수는 있으나, 그러한 요소를 고려하는 것은 영향력 있는 주류 언론사가 떠안는 위험 부담을 높이고 그러한 언론사에서 유력 인사의 부정행위나 범법행위를 보도하려는 의지를 위축시킬 수 있습니다.
고의 또는 중과실의 추정
개정안 제30조 2의 제2항에서는 ‘허위·조작 보도’가 다음과 같은 몇 가지 광범위하고 불분명하게 정의된 상황에 해당하는 경우 ‘명백한 고의 또는 중과실이 있는 것’으로 추정한다고 되어 있습니다.
- ‘보복적이거나 반복적인’ 허위·조작 보도를 한 경우
- ‘충분한 검증절차 없이’ 기사를 인용 보도한 경우
- 제목이 기사의 내용을 왜곡하여 전달하거나, 기사의 내용과 다르게 ‘새로운 사실’을 구성하거나, 시각자료(사진·삽화 등)를 조합하여 기사의 본질적인 내용과 다른 ‘새로운 사실’을 구성하는 경우
이 개정안은 ‘보복적’인 보도가 무엇인지를 명확히 규정하지 않아 법률의 자의적인 적용 위험성을 높이고 있습니다. 비판적 보도의 대상자가 언론에 보복하기 위해 ‘보복적’인 보도라고 주장할 위험성도 있습니다. 또한 유죄의 추정으로 인해 기자들이 그러한 추정에 반박하기 위해 자신의 정보원을 공개하는 것과 무거운 손해배상액을 지불하는 것 사이에서 선택해야 하는 상황으로 몰릴 수 있습니다.
‘보복적’인 보도에 적용되는 유죄 추정이 공익에 해당하는 특정한 범주의 보도에는 적용되지 않지만[19] 그러한 예외규정만으로는 언론의 자유를 보호하기에 충분하지 않습니다. 언론사가 고의 또는 중과실로 인해 허위·조작 보도를 했다는 법적인 추정은 언론의 자유에 심각한 위협을 제기합니다.
정보매개자책임
이 개정안은 ‘허위·조작 보도’에 대한 징벌적 손해배상을 ‘인터넷 뉴스서비스’와 ‘인터넷 멀티미디어 방송사업자’로까지 확장합니다. 제3자가 게시한 콘텐츠에 대해 매개자에 책임을 부과하는 것은 심각한 문제가 있습니다.[20] 매개자 책임성을 규정하는 법률은 정확하고 명료하며 이해하기 쉬워야 하고, 매개자는 해당 컨텐츠의 수정에 관여하지 않는 한 제3자 컨텐츠에 대한 책임으로부터 면제되어야 합니다.[21] 유엔 의사·표현의 자유 특별보고관은 국가가 인터넷 매개자에 대해 무거운 벌금이나 징역 등 불균형적인 제재를 부과하고 컨텐츠를 ‘적극적으로’ 감시하거나 여과시킬 것을 요구해서는 안된다고 지적했습니다.[22] 한국은 이미 광범위한 컨텐츠에 대해 법적으로 강제적인 임시조치제도를 규정하고 있습니다. 그러한 매개자들에 대해 징벌적 손해배상을 부과해야 할 정당한 사유가 전혀 없습니다.
권고:
아래 서명한 단체들은 한국 정부에 다음과 같이 촉구합니다.
- 이해관계자, 언론사, 인터넷 매개자, 시민사회단체와의 충분히 협의 하에 국제법, 유엔 전문가들이 명시한 기준, 정보매개자 책임에 관한 마닐라 원칙(Manila Principles on Intermediary Liability)의 요건을 준수하고 사생활과 표현의 자유에 대한 권리를 보호하는 방식으로 이 개정안을 수정할 방법을 결정한다.
- 개정안에서 제2조 17의 3호 및 제30조의 2를 삭제한다.
- 개정안에서 제2조 17의 2호 및 제17조의 2를 삭제한다.
서명 단체:
ARTICLE 19
Human Rights Watch
사단법인 오픈넷
진보네트워크센터
[1] 코리아 타임즈, “Expert Discussion on ‘fake news’ bill faces complications,” 2021년 9월 8일, https://www.koreatimes.co.kr/www/nation/2021/09/356_315241.html?tw (2021년 9월 8일 접속).
[2] 유엔 자유권규약위원회 일반 논평 제34호, https://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/gc34.pdf (2021년 9월 7일 접속), 제25항.
[3] 아이린 칸 유엔 의사·표현의 자유 특별보고관의 보고서, 2021년 4월 13일, UN Doc. A/HRC/47/25, 제40항.
[4] 유엔 인권이사회(UN Human Rights Council) 결의안 44/12.
[5] 시민적·정치적 권리에 관한 국제규약(ICCPR) 제19조 제3항.
[6] 유엔 인권이사회, 유엔 의사·표현의 자유 특별보고관의 보고서, 2021년 4월 13일, UN Doc. A/HRC/47/35 제38항.
[7] 유엔 의사·표현의 자유 특별보고관, 언론의 자유에 관한 유럽안보협력기구(Organization for Security and Co-operation in Europe) 대표, 미주기구(Organization of American States) 표현의 자유 특별보고관, 아프리카 인권 및 민족권 위원회(African Commission on Human and Peoples’ Rights) 표현의 자유 및 정보접근성 특별보고관, “표현의 자유와 가짜 뉴스, 허위 정보, 선전에 관한 공동선언문”(Joint Declaration on Freedom of Expression and ‘Fake News, Disinformation and Propaganda), 2017년 3월 3일, FOM.GAL/3/17. 또한, 유엔 인권이사회, 유엔 의사·표현의 자유 특별보고관의 보고서, A/HRC/38/35 (2018) 제40항(“국제인권법 하에서 허위 정보의 금지는 본질상 합법적인 목표가 아니다.”)을 참조할 것.
[8] 유엔 인권이사회, 일반논평 제34호 제13항.
[9] 유엔 인권이사회, 유엔 의사·표현의 자유 특별보고관의 보고서, A/HRC/38/35 (2018), 제90항.
[10] 언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률 일부개정법률안 제2조 17의 3.
[11] 언론중재법에서 인격권은 타인의 생명, 자유, 신체, 건강, 명예, 사생활의 비밀과 자유, 초상, 성명, 음성, 대화, 저작물 및 사적 문서, 그 밖의 인격적 가치 등에 관한 권리를 말한다. 언론 중재 및 피해구제 등에 관한 법률 제5조.
[12] 언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률 일부개정법률안 제30조의 2.
[13] 위와 동일, 제2조 17의 3호.
[14] 유엔 인권이사회, 유엔 의사·표현의 자유 특별보고관의 보고서, A/HRC/38/35 (2018), 제40항 (“국제인권법 하에서 허위 정보의 금지는 본질상 합법적인 목표가 아니다.”).
[15] 미의회도서관 ‘글로벌 법률 모니터’(Global Legal Monitor), 한국: 인터넷을 통한 허위 정보 유출 행위는 처벌할 수 없다고 판결(South Korea: Act of Spreading False Information via Internet Not Punishable), 2011년 1월 10일, https://www.loc.gov/item/global-legal-monitor/2011-01-10/south-korea-act-of-spreading-false-information-via-internet-not-punishable/ (2021년 9월 15일 접속)
[16] 유엔 인권이사회, 유엔 의사·표현의 자유 특별보고관의 보고서, A/HRC/38/35 (2018), 제66항.
[17] 아티클 19(ARTICLE 19), 명예훼손의 규정: 표현의 자유 및 명예의 보호에 관한 원칙, https://www.article19.org/wp-content/uploads/2018/02/defining-defamation.pdf, 원칙 15(e).
[18] 아티클 19, “한국: 형사상 명예훼손 규정이 표현의 자유를 위협한다”(South Korea: Criminal defamation provisions threaten freedom of expression), 보도자료, 2018년 5월 10일, https://www.article19.org/resources/south-korea-repressive-criminal-defamation-provisions-threaten-freedom-of-expression/.
[19] (1) 「공익신고자보호법」 제2조 제1호의 공익침해행위와 관련한 사항에 관한 언론보도 (2) 「부정청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률」에서 금지하는 행위와 관련한 사항에 대한 언론보도 (3) 그 밖에 제1호 및 제2호에 준하는 공적 관심사와 관련한 사항으로 제4조 제3항에 따른 언론의 사회적 책임을 수행하는데 필요하다고 인정되는 언론보도의 경우에는 적용하지 않는다. 언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률 일부개정법률안 제30조 2의 제4항.
[20] 유엔 인권이사회, 유엔 의사·표현의 자유 특별보고관의 보고서, 2017년 3월 30일, UN Doc. A/HRC/35/22, 제49항 (“매개자 책임성은 검열에 대한 강력한 인센티브를 제공한다. 제공자가 컨텐츠를 과도하게 규제하는 것이 그러한 규제에 저항하는 것보다 안전하다고 생각하게 만듦으로써 적법하고 합법적인 표현이 제한될 수 있다.”); 유엔 인권이사회, 유엔 의사·표현의 자유 특별보고관의 보고서, 2018년 4월 6일, UN Doc. A/HRC/38/35, 제66항.
[21] 정보매개자 책임에 관한 마닐라 원칙, 2015년 3월 24일, https://www.eff.org/files/2015/10/31/manila_principles_1.0.pdf; 유엔 인권이사회, 유엔 의사·표현의 자유 특별보고관의 보고서, 2018년 4월 6일, UN Doc. A/HRC/38/35, 제66항.
[22] 유엔 인권이사회, 유엔 의사·표현의 자유 특별보고관의 보고서, 2018년 4월 6일, UN Doc. A/HRC/38/35, 제66항 및 제67항.
September 16, 2021
The President of the Republic of Korea
The National Assembly of the Republic of Korea
Re: Proposed Amendments to the Press Arbitration Law
Dear Members of the National Assembly of the Republic of Korea and of the Consultative Committee on the Press Arbitration Law Amendment Bill,
The 4 undersigned organizations write to express serious concern about the proposed amendments to the Act on Press Arbitration and Remedy for Damages Caused by Press Reports (the “Press Arbitration Law”). As drafted, the proposed amendments would seriously impair freedom of expression, freedom of information and media freedom, and would discourage critical reporting by the media.
The bill containing the amendments was passed by the Culture, Sports and Tourism Committee on August 19, 2021, and was supposed to be voted on at the National Assembly in late August. On August 31, floor leaders of the Democratic Party and the opposition People Power Party agreed to postpone the vote and consider the bill at a plenary parliamentary session set to begin on September 27.
The parties have established a consultative council comprised of two lawmakers from each party and four experts in media law to review the bill.[1]
This letter outlines our concerns about the bill and provides specific recommendations for revisions to the bill to bring it into line with South Korea’s obligations under international law.
International Legal Standards
Under Article 19 of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), which South Korea ratified in 1990, restrictions on expression must be (1) provided by law; (2) in pursuit of a legitimate aim; and (3) necessary and proportionate to that aim. To be “provided by law,” any restriction must be formulated with sufficient precision to enable an individual to know what expression would violate the law.[2] Vague laws that confer excessive discretion can lead to arbitrary decision making and are incompatible with international protections for freedom of expression.[3]
As with all restrictions on expression, responses to the spread of disinformation and misinformation need to be grounded in international human rights law.[4] Expression must never be restricted on the grounds of falsity alone but only when the restriction is necessary to protect the rights and reputations of others or to protect national security, public order or public health or morals.[5] As the Special Rapporteur on the protection of the right to freedom of opinion and expression stated in her most recent report:
the right to freedom of expression applies to all kinds of information and ideas, including those that may shock, offend or disturb, and irrespective of the truth or falsehood of the content. Under international human rights law, people have the right to express ill-founded opinions and statements or indulge in parody or satire if they so wish.[6]
General prohibitions on the dissemination of information based on vague and ambiguous ideas such as “false news” are incompatible with international standards for restrictions on freedom of expression and should be abolished.[7]
States need to be particularly careful when imposing restrictions on the media. An independent and diverse media that disseminates a wide range of information and ideas plays a critical role in supporting the functioning of a democratic society. As the United Nations Human Rights Committee stated in its General Comment No. 34, “a free, uncensored and unhindered press or other media is essential in any society to ensure freedom of opinion and expression and the enjoyment of other Covenant rights. It constitutes one of the cornerstones of a democratic society.”[8]
States also have the duty to ensure that companies respect human rights. They should not compel internet intermediaries to remove or block content that is legitimate under international human rights law, nor require them to make determinations on the legality of content under national laws that should be done by the courts.[9]
Suppressing “False or Manipulated” Statements
Article 30-2 of the proposed bill would permit courts to award damages against “the press, Internet news services, and Internet multimedia broadcasting [business operators]”[10] found to have “caused property damage, the infringement of personality right[11] or any other emotional distress,” intentionally or with gross negligence, due to a false or manipulated report.[12] Article 2(17-3) of the bill defines “false or manipulated report” as “the act of reporting or mediating false information or information manipulated to be misconstrued as facts.”[13]
The vague definition of “false or manipulated reporting” fails to meet the legal requirement that restrictions on expression be formulated with sufficient precision to enable individuals, the media, or internet intermediaries, to know what will violate the law. This phrase “information manipulated to be construed as fact” is particularly vague, and could well be used to penalize opinion pieces, satire, or parody, all of which are protected under international law. The ambiguity of the law leaves it open to abuse.
The vague language of the law has the potential to limit a wide range of expression, including critical news reporting and the reporting of unpopular or minority opinions, because media outlets may self-censor to avoid reports that may trigger lawsuits under the law. In doing so, the law will restrict the free flow information that is so critical in a democracy.
As the Special Rapporteur for Freedom of Opinion and Expression has commented, expression cannot be punished or suppressed merely for being false.[14] Imposing damages for false report without any other requirement is similar to enacting the universally and timelessly denounced “false news” crime in a civil form. Even in South Korea, already in 2010, the Korean Constitutional Court found that a then existing law punishing spreading false information through the internet to harm the public was unconstitutional.[15]
Furthermore, the newly proposed Articles 2(17-2) and 17-2 also authorize courts to issue takedown orders on “untrue contents” without any other requirement. Article 17-2 does include an exclusion from the takedown order for content relating to “matters of public concern that contribute to the formation of public opinion.” While a welcome exception, the censorship permitted through this article violates the international human rights principle that expression cannot be restricted or punished simply for being false.
Disproportionate Damages
Article 30-2 of the bill would establish grossly disproportionate punitive damages for “false or manipulated reporting.” The bill states that “the court may assess compensation up to five times the damages” if such reporting causes property damage, infringes on personality rights, or causes emotional distress. A maximum penalty of five times the actual loss is excessive and, by definition, disproportionate to the harms suffered.
Moreover, the bill permits the awarding of damages even if the falsity is not material, requiring only that the falsity, however small, cause property damage, infringement of a “personality right,” or any other emotional distress. Thus, under the law, those subject to critical reporting could seek to recover punitive damages on grounds of emotional distress for even minor factual errors.
Disproportionate sanctions such as heavy fines can have a significant chilling effect on freedom of expression.[16] Punitive damages are only appropriate to compensate for harm to reputation in certain exceptional circumstances.[17] The broad language of the amendment does not implicate any concerns that would merit such exceptional treatment.
As there is presently no general punitive damages law in South Korea, it is especially inequitable that, should the bill be passed, punitive damages may be imposed on press reports but not on wrongful acts on which the press may be reporting. For instance, a company condoning at-work sexual harassment will not be subject to punitive damages, while a newspaper reporting on that company’s practices may be if the company claims the reporting is “false.” The bill will therefore significantly reduce the impact of the press’ role in criticizing, monitoring, and therefore rectifying social ills.
South Korea already possesses extensive civil and criminal defamation legislation that provides more than sufficient redress for reputational harms suffered due to false statements. South Korea’s criminal defamation law, which should itself be revised, allows for criminal liability for truthful statements unless defendants can demonstrate that their communications were made “solely in the public interest.” Individuals may also face up to a year in prison for “publicly insult[ing] another.”[18]
Use of News Organization’s “Social Influence” and Sales to Calculate Damages
The proposed Article 30-2 also lists the news organization’s “social influence” and “previous year’s sales amount” as among the factors to be considered by the court in calculating the punitive damages.
The original paragraph 2 of Article 30 simply stipulates that: “If any damage referred to in paragraph (1) is deemed incurred, but it is difficult to calculate the specific amount of such damage, the court shall calculate such amount of damage as may be deemed equivalent thereto, taking into consideration the effect of statements of claim and defense and the results of the examination of evidence.”
[emphasis added]
While the “social influence” or sales of a news organization may expand the reach of the “damaging” statement, the use of this factor will heighten the risk for influential, mainstream news organizations and could have a serious chilling effect on their willingness to report on corruption or other wrongdoing by powerful figures.
Presumption of Intent or Gross Negligence
Paragraph 2 of the proposed new Article 30-2 creates a presumption that an allegedly “fake or manipulated report” was made “with intention or gross negligence” in several broad and vaguely defined circumstances:
- Where “retaliatory or repetitive” false or manipulated reports have been made;
- When a news publisher quotes the original article “without sufficient verification procedure;”
- Where the headline misrepresents the content or creates “new facts” that differ from the content of the article, or where visual elements (photographs, illustrations, etc.) create “new facts” that differ from the essential contents of the article.
The law does not specify what would constitute a “retaliatory” report, again raising the risk of arbitrary application of the law. It also creates a risk that those subject to critical reporting will claim “retaliatory” reporting to retaliate against the press. In addition, the presumption of guilt may force journalists to choose between revealing their sources to counter the presumption or paying heavy damages.
While the presumption applicable to “retaliatory” reporting does not apply to certain categories of press reports that are in the public interest,[19] that exception is not sufficient to protect press freedom. Creating a legal presumption that the press is guilty of either intentionally, or with gross negligence, reporting false or fabricated news poses a serious risk to press freedom.
Intermediary Liability
The bill extends punitive damages for “false or manipulated reporting” to “internet news service providers” and “internet multimedia broadcasting business operators.”
The imposition of liability on intermediaries for content posted by third parties is extremely problematic.[20] Laws governing intermediary liability should be precise, clear, and accessible, and intermediaries should be immune from liability for third-party content when they have not been involved in modifying that content.[21] The UN Special Rapporteur for Freedom of Opinion and Expression advised that states should refrain from imposing disproportionate sanctions, whether heavy fines or imprisonment, on internet intermediaries, and from requiring the “proactive” monitoring or filtering of content.[22] South Korean law already provides for mandatory notice and takedown requirements for a broad range of content. There is no justification for the imposition of punitive damages on those intermediaries.
Recommendations:
The undersigned organizations urge you to:
- Fully consult with stakeholders, media companies, internet intermediaries, and civil society groups to determine how to revise the bill to meet the requirements of international law, the standards elaborated by United Nations experts, and the Manila Principles on Intermediary Liability to protect the rights to privacy and freedom of expression.
- Delete Articles 2(17-3) and 30-2 from the bill.
- Delete Articles 2(17-2) and 17-2 from the bill.
Signed by,
ARTICLE 19
Human Rights Watch
Open Net Association
Korean Progressive Network Jinbonet
[1] Jung Da-min, “Expert Discussion on ‘fake news’ bill faces complications,” The Korea Times, September 8, 2021, https://www.koreatimes.co.kr/www/nation/2021/09/356_315241.html?tw (accessed September 8, 2021).
[2] UN Human Rights Committee, General Comment No. 34, https://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/gc34.pdf (accessed September 7, 2021), para. 25.
[3] Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of freedom of opinion and expression, Irene Khan, April 13, 2021, UN Doc. A/HRC/47/25, para. 40.
[4] UN Human Rights Council, Resolution 44/12.
[5] ICCPR, art. 19(3).
[6] UN Human Rights Council, Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of freedom of opinion and expression, April 13, 2021, UN Doc. A/HRC/47/35, para. 38.
[7] The United Nations Special Rapporteur on freedom of opinion and expression, the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) Representative on Freedom of the Media, the Organization of American States (OAS) Special Rapporteur on Freedom of Expression and the African Commission on Human and Peoples’ Rights (ACHPR) Special Rapporteur on Freedom of Expression and Access to Information, “Joint Declaration on Freedom of Expression and Fake News, Disinformation and Propaganda,” March 3, 2017, FOM.GAL/3/17. See also UN Human Rights Council, Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of freedom of opinion and expression, A/HRC/38/35 (2018), para. 40 (“The prohibition of false information is not in itself a legitimate aim under international human rights law.”).
[8] UN Human Rights Council, General Comment No. 34, para. 13.
[9] UN Human Rights Council, Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of freedom of opinion and expression, A/HRC/38/35 (2018), para. 90.
[10] Bill to Partially Amend the Act on Press Arbitration and Remedies, etc. art. 2(17-3).
[11] The term “personality rights” is used in the Press Arbitration Law to refer to a person’s “life, liberty, body, health, reputation, the secrecy and freedom pertaining to privacy, portrait, name, voice, dialogue, works, personal documents, and any other personal worth.” Press Arbitration Law, art. 5.
[12] Bill to Partially Amend the Act on Press Arbitration and Remedies, etc. art. 30-2.
[13] Ibid., art. 2(17-3).
[14] UN Human Rights Council, Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of freedom of opinion and expression, A/HRC/38/35 (2018), para. 40 (“The prohibition of false information is not in itself a legitimate aim under international human rights law.”).
[15] Global Legal Monitor, Library of Congress, South Korea: Act of Spreading False Information via Internet Not Punishable, January 10, 2011, https://www.loc.gov/item/global-legal-monitor/2011-01-10/south-korea-act-of-spreading-false-information-via-internet-not-punishable/ (accessed Sept. 15, 2021)
[16] UN Human Rights Council, Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of freedom of opinion and expression, A/HRC/38/35 (2018), para. 66.
[17] Article 19, Defining Defamation: Principles on Freedom of Expression and Protection of Reputation, https://www.article19.org/wp-content/uploads/2018/02/defining-defamation.pdf, principle 15(e).
[18] Article 19, “South Korea: Criminal defamation provisions threaten freedom of expression,” news release, May 10, 2018, https://www.article19.org/resources/south-korea-repressive-criminal-defamation-provisions-threaten-freedom-of-expression/.
[19] The exception covers press reports (1) on matters relating to an act “detrimental to the public interest as defined in article 2(1) of the Protection of Public Interest Reporters Act; (2) on matters relating to acts prohibited in the Improper Solicitation and Graft Act; or (3) other press reports on matters relating to the public concern equivalent to items 1 and 2 that are deemed necessary to perform the social responsibilities of the press per article 4(3).” Partially Amend the Act on Press Arbitration and Remedies, etc. art. 30-2(4).
[20] UN Human Rights Council, “Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression,” March 30, 2017, UN Doc. A/HRC/35/22, para. 49 (noting that “intermediary liability creates a strong incentive to censor; providers may find it safest not to challenge such regulation but to over-regulate content such that legitimate and lawful expression also ends up restricted.”); UN Human Rights Council, “Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression,” April 6, 2018, UN Doc. A/HRC/38/35, para. 66.
[21] Manila Principles on Intermediary Liability, March 24, 2015, https://www.eff.org/files/2015/10/31/manila_principles_1.0.pdf; UN Human Rights Council, “Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression,” April 6, 2018, UN Doc. A/HRC/38/35, para. 66
[22] UN Human Rights Council, Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression,” April 6, 2018, UN Doc. A/HRC/38/35, paras. 66-67.
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